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為維護最大多數人的最大利益——全國政協社會和法制委員會“協同推進檢察公益訴訟工作”專題調研記事

2019-09-11來源:人民政協報
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編者按:

建立檢察機關提起公益訴訟制度,是以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國的重大決策部署,是通過司法權維護國家和公共利益的重要制度設計。8月下旬和9月上旬,全國政協社會和法制委員會就“協同推進檢察公益訴訟工作”開展專題調研,由全國政協副主席、民盟中央常務副主席陳曉光和全國政協副主席汪永清分別帶隊,先后赴安徽省和內蒙古自治區開展調研。調研組走訪當地檢察機關和相關行政部門,實地察看檢察公益訴訟案件現場,同黨委政府、法院、檢察院以及企業、律師、群眾代表面對面座談交流,并旁聽公益訴訟案件庭審,結合實際案例摸情況、聽意見,在交流討論中研究問題、探尋方法。

委員們認為,檢察公益訴訟工作自2017年全面推開以來取得了顯著進展,但推動檢察公益訴訟制度更加成熟更加定型還需要進一步實踐探索,要用實實在在的成效推動形成更廣泛的社會共識,維護好、實現好最大多數人的最大利益。

一份擲地有聲的“建議”

“過去這里污水橫流,現在已經成了網紅打卡地。”8月20日下午,安徽省蕪湖市利民路水廠長江取水口附近,面對前來調研的“協同推進檢察公益訴訟工作”調研組,當地檢察機關負責人如是介紹說。

江面波光粼粼,江邊綠意亭亭,過去船舶云集、垃圾成堆的景象早已不復蹤影。

調研組了解到,這一巨大的變化,得益于一份擲地有聲的“建議”。

2017年3月,蕪湖市弋江區人民檢察院同時接到群眾舉報和市檢察院的轉辦線索,利民路水廠水源保護區受污染嚴重,后來經調查核實,這里有躉船及其它運輸船非法停靠,還有6家修造船企業進行修造船和噴漆作業,河道內大量違法建筑隨意向長江排放生活污水,嚴重影響飲用水源安全。區人民檢察院于是向海事、港航、環保、河道等部門發出4份訴前檢察建議,督促其在各自職責范圍內履職。

很快,事件得到蕪湖市政府高度重視,在環保部門牽頭下,多個部門聯合行動,7天就拆除了修造船廠和違章建筑,脫離躉船和停靠船舶,完善水源保護設施,并將相關整治情況回復檢察機關。經過生態修復,現在這一帶已成為美麗的江灣公園。

檢察機關在提起公益訴訟之前,先行向被監督行政機關提出訴前檢察建議,以督促其主動糾錯履職,這是我國公益訴訟制度的“獨創”。一路走來,調研組發現,在打贏污染防治攻堅戰等國家重大戰略實施方面,訴前檢察建議正在發揮越來越重要的作用。

“以前這里是礦山,地表植被都沒了,到處光禿禿的,還有好多深坑。”8月21日,站在安徽省巢湖市北郊廢棄礦山前,當地相關負責人指著眼前的山坡,這樣告訴調研組。

委員們看到,這片廢棄礦山現在已大都被綠色覆蓋,只有零星的幾塊裸露山體,提醒著人們這里曾經遭遇過的破壞。

2016年9月,巢湖市人民檢察院發現北郊廢棄礦上存在植被嚴重破壞、揚塵污染等環境問題,立刻啟動行政公益訴訟訴前程序進行調查。調查發現,北郊廢棄礦山大部分為計劃經濟時期建立的國營廠礦采礦區域,因產業政策調整、廠礦倒閉而陸續關停。為此,巢湖市人民檢察院依法向巢湖市國土資源局發出檢察建議,督促后者修復破損山體。在接到檢察建議后,巢湖市國土資源局積極向相關部門申報項目,經審批后將北郊礦山治理列入環巢湖地區礦山治理修復項目。目前,項目采取山體修復、生態綠化、道路連通等措施,已完成治理面積4.1平方公里。

訴訟是辦理公益案件的最后手段,也是“最后防線”,在委員們看來,充分發揮訴前檢察建議的功能,有利于減少訴訟環節,督促行政機關及時糾正違法行使職權或不作為。

溫香彩委員認為,訴前檢察建議能節約司法資源,具有不可替代的優越性。“正因為有了這樣的訴前程序,減少了行政公益訴訟案件的數量。”汪利民委員說。

公益訴訟案件的數量并非越多越好,在潘碧靈常委看來,檢察公益訴訟工作的原則應該是抓大放小,有所為有所不為。

能解決問題的就不提起訴訟,但是,在什么情況下能判斷行政機關解決了問題、履職到位呢?張雪樵常委認為,首先要以公益為核心,看侵權行為有沒有停止,還要看已受損害的公共利益有沒有得到救濟或恢復,同時,行政機關履職有沒有窮盡所能去解決問題,不能“一罰了之”。委員們認為,當前還應進一步增強檢察建議的剛性,確保“擲地有聲”。

“有話則長,無話則短”

在調研一開始就召開調研組的內部座談會,這種情況并不多見。

但是,8月20日,“協同推進檢察公益訴訟工作”調研組到達安徽省蕪湖市第二天的晚上,委員們就圍著賓館會議室一張長長的桌子開始進行交流探討。

白天,大家分為兩個調研組去了不同地點調研,晚上,他們要把兩個組的調研情況碰一碰,交換意見、梳理思路。

“大家可以談談看到了什么問題,有哪些值得注意,有話則長,無話則短。”主持會議的全國政協社法委駐會副主任呂忠梅開門見山地說。

“我們今天看的一個非法采砂案例比較典型。”呂忠梅話音剛落,李曉峰常委就第一個發言。

這天下午,李曉峰和部分委員調研了蕪湖市南陵縣青弋江宋橋段非法采砂整治點。青弋江河道曾存在大量非法采砂和堆放大量砂石的違法行為,嚴重影響河道安全和水源地水質。2018年7月,南陵縣檢察院向南陵縣水務局發出訴前檢察建議,督促其依法履職。后來,檢察機關在發出訴前檢察建議未獲重視情況下,提起公益訴訟,促使受損河道得到及時修復。

李曉峰說,在調研中聽到當地檢察機關和相關部門反映,公益訴訟檢察工作還面臨調查取證難、司法保障不到位,司法鑒定難、鑒定貴等問題。

“解決鑒定難鑒定貴,能否建立公益訴訟基金?”甄樹清委員提出建議。

他的建議有著現實的考慮:高昂的鑒定成本讓一些公益訴訟舉步維艱,設立公益訴訟基金有助于破解訴訟成本的難題。

談到鑒定難鑒定貴,呂忠梅認為,不是每個公益訴訟案件都需要司法鑒定,應適當降低司法鑒定在公益訴訟中的地位,“行政審判和刑事審判需要達到的證據標準是不一樣的,后者標準更高一些。”

身為最高人民檢察院副檢察長的張雪樵常委說,司法部近期已印發了相關通知,在不預先收取鑒定費的情況下,鼓勵引導綜合實力強、高資質高水平環境損害司法鑒定機構及時受理檢察機關委托的環境公益訴訟案件,未預先收取的鑒定費待人民法院判決后由敗訴方承擔,并要求每個省份原則上至少報送1家在檢察公益訴訟中不預先收取鑒定費的環境損害司法鑒定機構,這將為檢察機關辦理環境公益訴訟案件提供有力支持。

破解調查取證難題,需要進一步推動相關部門的信息共享,對于這一點,甄貞常委感受很深。“下午在南陵縣座談時,我舉了北京市檢察機關在推進行刑銜接、信息、數據共享等方面所做的努力,我說信息共享的問題是可以解決的,蕪湖市相關負責同志當場就表態說這個工作可以做,會協調相關部門落實。”

調研中,在環境公益訴訟中如何更好處理發展與保護的關系也是大家很關注的。

一路上,汪利民委員一直在思考這個問題,“我看到有的水源地得到保護的同時,船舶交易市場消失了,對經濟有一定影響;有的廢棄礦坑積水因污染變色,反而成了受群眾歡迎的景觀,這種情況除了整治也許可以嘗試綜合利用。”汪利民舉例說,環保要求和經濟社會發展的合理需求之間需要平衡。

“行政公益訴訟歸根結底就是處理好發展和保護的關系問題。”潘碧靈常委說。對此,呂忠梅認為,“經濟要環保,環保也要經濟”,經濟發展受到制約,同樣會影響公共利益,如何處理好發展和保護的關系是當前環保公益訴訟檢察工作需要進一步研究的課題。

講案例,講觀點,有問題分析,有理論探討,不到兩小時的內部座談會是高效的。大家把白天發現的問題一一梳理總結和提煉,形成更清晰的思路,第二天,大家又帶著這些思考奔向新的調研地點。

被告現身說法:“檢察公益訴訟制度是民心所向”

自去年年初被提起民事公益訴訟后,李學朋的企業被倒逼進行技術改造,已經花了上億元。本是一件糟心事,現在的他卻經常主動跟朋友講這件事,沒有抱怨,而是說“很值得”。

原來,他的公司通過與專業機構、高校合作,用高溫燃燒法解決了谷氨酸行業煙氣治理的大難題。而且,該高溫燃燒法申報國家專利,目前已取得專利審查合格通知書。

李學朋跟調研組說,他感謝檢察機關在辦案過程中充分保護了非公有制企業和職工的利益。他還道出了很多人的心聲,“面對日益嚴峻的環境問題,檢察公益訴訟制度是民心所向。”

在內蒙古自治區調研時,調研組還聽到了這樣一個案例:在呼倫貝爾市海拉爾區扎羅木得村,一個村民因為大量捕殺麻雀被檢察院提起了刑事附帶民事公益訴訟。這個村民告訴調研組,自己也是成為被告人以后才知道捕殺麻雀違法,他這兩年在村里和打工的地方及時阻止了一些捕鳥行為。

9月3日至5日,全國政協調研組在內蒙古自治區調研期間聽了大量檢察公益訴訟案例,涉及生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈名譽榮譽保護等領域,取得良好效果,經驗值得總結。

如何通過宣傳報道實現“辦理一案、教育一片”的效果?

調研組呼吁:“要更有效地用案例向社會講好檢察公益訴訟故事,為深化制度實施營造良好社會環境,維護好、實現好最大多數人的最大利益。”

“宣傳公益訴訟,要打好公益廣告。”全國政協常委、國家市場監督管理總局原副局長馬正其認為,宣傳檢察機關“12309”服務平臺的公益廣告,應該像消費者投訴舉報平臺“12315”的公益廣告語一般簡潔生動,讓群眾熟知。

參加調研的新聞出版界委員李學梅是北京日報社北京新聞編輯部主任。在她看來,媒體報道的公益訴訟案例比較“干癟”,其中反映檢察院的工作比較多,反映案子本身尤其是群眾關心的問題比較少。

推動檢察公益訴訟制度建設,要依靠群眾、發動群眾。李學梅認為,宣傳檢察公益訴訟制度,需要在宣傳方法以及案例的選擇上下足功夫,要抓住典型案例,利用案件的影響性、故事性,傳播檢察好聲音。

全國政協委員、網易公司董事局主席兼首席執行官丁磊也認為,媒體目前宣傳檢察公益訴訟工作還不夠,“誰為什么事情怎么訴,很多人還不清楚。”

“不能刷標語,要講故事。”在丁磊看來,調研中了解到的公益訴訟案件都處理得比較好。他建議,注重用新媒體宣傳好檢察公益訴訟制度,“可以通過短視頻告訴大家,什么事情是可以采取公益訴訟的、公益訴訟的效果是怎么樣的、該如何提供線索等等。”

全國政協委員、中國環境監測總站物理環境檢測室主任溫香彩等調研組成員建議:“采取以案釋法等方式開展宣傳工作,對于社會影響較大、人民群眾廣泛關注的案件,及時發布案件信息,積極回應社會關切”,“不定期開展法制宣傳、法律咨詢活動,傳遞公益保護理念,凝聚公益訴訟合力,推動檢察公益訴訟工作更好發展”……

此外,調研組也呼吁通過宣傳報道,及時糾正社會上的一些錯誤觀念。

基層代表呼吁:建立公益訴訟信息共享機制

9月在內蒙古自治區調研時,調研組每到一處,都向基層代表提這樣一點希望:介紹情況不穿靴戴帽,講干貨,結合公益訴訟案例說真情況、真效果。

調研組走訪了內蒙古自治區市、縣(區)檢察機關和有關行政部門,實地察看檢察公益訴訟案件現場,同基層黨委政府、法院、檢察院以及企業、律師、群眾代表面對面座談交流;調研組內部討論會開了整整3個半小時,談調研的所見所聞、所想所感一直到晚上11點……3天的行程很緊張,收獲卻很大,尤其是聽到了40多名基層代表的意見建議。

基層代表不約而同地呼吁建立公益訴訟信息共享機制——

自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春建議全國政協關注并推動搭建行政執法與公益訴訟信息共享平臺。審判信息公開和裁判文書上網大部分都已實現,在大數據時代,搭建行政執法與公益訴訟信息共享平臺有必要性和現實性,這是公益訴訟線索的一個重要來源。

自治區水利廳副廳長趙忠武呼吁,建立健全與檢察機關聯席會議制度和協作配合的機制,加強日常信息交流和重大情況反饋。自治區自然資源廳黨組成員趙昉建議,自治區各級人民檢察院與自然資源主管部門建立信息共享機制,定期通報自然資源領域公益訴訟案件情況、行政處罰信息、行政非訴案件執行情況等信息。

蘇睿是北京盈科(呼和浩特)律師事務所的一名律師。自2018年至今,他被呼和浩特市國土資源局賽罕區分局聘任為法律顧問。他建議建立國家級、自治區級、市級重點排污企業信息公開平臺,便于及時向社會公布相關企業實時環境信息。對未及時上傳相關信息和漏報、瞞報、上報虛假信息等行為,設置嚴格的監管和懲處機制。

調研組發現,檢察機關與行政機關都有開展數據資源共享、搭建數據應用平臺、提供數據支撐服務等方面的現實需求。

王召明委員是調研組成員,他所在的蒙草生態環境(集團)股份有限公司有一項業務是以應用“生態數據”進行環境治理修復,已經完成了“科爾沁沙地生態修復”“大青山邊坡生態修復”等生態修復工程。

對于檢察公益訴訟制度守護綠水青山的重大意義,王召明有著深刻的感受。調研中,他呼吁建立公益訴訟大數據平臺。他的具體建議是:以互聯網為載體,動員全社會力量,共同關注公益訴訟案件,如在平臺中設置舉報模塊、案件展示等,提高百姓的參與度;利用生態大數據平臺,動態監測生態破壞區域的植被恢復情況,為生態預警,及時發現問題;對生態修復工程進行實時跟蹤,督促生態修復的進程;用大數據平臺對案件進行綜合分析,對案件處理過程及結果進行分類,以此為完善檢察公益訴訟制度提供數據支撐。

調研組認為,這一建議值得進行重點探索,有利于檢察公益訴訟更規范、精準地運作。

比如,有人問:既然是公益訴訟,為什么不到法庭上見、分個是非?既然政府做錯了,為什么不一錘定音判政府敗訴?

其實,是非對錯,也不是一定要到法庭上才能分清楚,公益問題解決得越早越好。對政府來說,無論檢察機關是否介入辦案,保護公益都是分內的活;對檢察機關來說,解決公益保護中存在的問題,才是建立檢察公益訴訟制度的使命和初心。

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